对皋兰县部分行政事业单位结构性缺编问题的研究
[摘要] 结构性缺编是指单位人员总量已经达到核定的编制总额,而部分岗位工作人员又难以适应工作需要而出现的缺编问题,这种结构性矛盾主要体现在年龄结构、性别结构、职位结构和专业结构等方面,折射出编制结构化管理不到位，致使编制使用效益不高，造成编制资源的浪费和财政负担的加重。皋兰县部分行政事业单位出现“结构性缺编”问题的主要原因包括：人员进出机制不畅、女性考录优势明显、用人政策不完善、用人单位要求偏颇、干部晋升渠道单一等。制订结构化核编标准，强化编制监管力度，疏通人员进出渠道等措施是解决当前部分行政事业单位“结构性缺编”问题的有效途径。
编制是党和国家重要的执政资源，其配置是否合理，管理是否科学，直接关系着地区经济社会的发展大局。随着市场经济体制的不断完善和社会各项事业的快速发展，特别是行政管理体制改革的不断深化，皋兰县部分行政事业单位人员结构与其职责和功能不相适应的问题日益凸显，尤其是编制使用率不高、人员结构不合理的问题更加突出，深刻影响着行政事业单位的健康发展。因此，如何加强编制结构化管理，优化人员结构,提高编制使用效益，是机构编制管理部门面临的挑战和新的课题。
一、全县行政事业单位人员编制现状及问题
皋兰县现有行政事业编制3740名，实有人员3698名，空编42名，空编率1.1%。其中：行政编制593名，实有人员580名；事业编制3147名，实有人员3118名，空编29名，空编率0.9%。
从上述统计数据来看，全县编制总量还有盈余，理论上尚能满足全县经济社会发展需求，各单位编制、人员数量配备趋于合理，然而，部分行政事业单位时常抱怨“缺编”，屡屡提及申请编制，增加人员，致使“结构性缺编”的问题表现较为严峻。
结构性缺编是指单位人员总量已经达到核定的编制总额,而部分岗位工作人员又难以适应工作需要而出现的缺编问题。这种“缺编”不是真正意义上的编制短缺，而是由于年龄、性别、职位和专业等方面不适应工作岗位形成的“缺编”假象，致使编制使用效益不高，造成编制资源的浪费和财政负担的加重。
“结构性缺编”主要表现在以下几个方面：一是年龄结构比例失调，人员平均年龄偏大，缺乏合理梯度，存在“不适应工作岗位的老同志退不了、而适应工作岗位的年轻人进不来”的现象，导致了“缺编”。二是性别结构比例失调，女性在单位内部所占的比例较大，一些攻坚克难、加班加点的工作女同志难以适应，导致了“缺编”。 三是专业结构比例失调，在一些专业性很强的单位，非专业人员在总人数中的比例较大，导致了“缺编”。四是领导干部和工作人员的结构比例失调，前者偏多，后者偏少，导致了“缺编”。我县部分行政事业单位“结构性缺编”往往表现在以上一个方面或者多个方面，折射出编制结构化管理工作急需加强。
二、造成“结构性缺编”问题的原因分析
1、人员进出机制不畅，缺乏良性循环。一些部门不是缺人员，而是编制使用不合理。通过机构编制核查情况看，有很多部门是占编的不做具体工作，做具体工作的人入不了编，其中占编的以退居二线人员为主。如县水土保持工作局现有编制7名，实有人员12名，其中50岁以上在编人员7名，另外5名超编。现有的占编人员往往因为年龄大、对计算机认知使用程度低、长期从事单一工作任务出现懈怠心理等诸多原因，面对新任务时畏难情绪严重，难以胜任具体工作，而做具体工作的却是借调人员或者是聘用人员，致使年轻化、专业化人才无法正常入编。
2、女性考录优势明显，“阴盛阳衰”的矛盾难以调和。自2009年起，皋兰县加大“引导高校毕业生到基层服务和就业”政策落实力度，积极安排优秀大学毕业生到乡镇服务、到基层就业，截至目前，已安置776人，这部分人员已成为乡镇工作的中坚力量。但是分析性别比例后，我们可以看出一个明显的特点：女性招录率远高于男性。2011年全县共招录政策性安置人员 252人，其中男性85名，女性167名，男女比例约为1:2；2012年招录142名，其中男性45名，女性97名，男女比例约为1:2.2；2013年招录131名，其中男性38名，女性93名，男女比例约为1:2.5。县级机关事业单位工作人员考录也存在同样的特点。2011年到2013年，为加强县直机关事业单位的工作力量，县上出台了相应的选拔措施，先后选拔119名具有乡镇工作经验的人员充实到县属机关事业单位，男女性别比例约为4:6。然而皋兰县委县政府近年来积极打造环兰州城市群节点城市，招商引资成效显著，项目建设如火如荼，有关基层乡镇和行政事业单位承担的征地拆迁、工程项目协调服务、招商引资服务等一些更适合男性参与的阶段性工作越来越多，各单位对男性工作人员的需求也越显得急迫，他们申请调配工作人员时均明确要求调配男同志。但现实情况是女性工作人员的比例相对较大，因此导致工作岗位的刚性需求和人员性别结构的矛盾十分突出。如水阜乡经济发展服务中心在兰秦快速通道建设过程中承担繁重的征地拆迁任务，该事业单位核定编制5名，实有人员6人，其中女性3人。由于时间紧、任务重，白天长时间在户外工作，晚上又要进村入户作村民的思想工作，女干部一度因为身体状况吃不消，同时又不能很好地处理工作和生活之间的关系，在一定程度上影响了工作进度。
3、引进人才的优惠政策少，对高学历专业人才的吸引力不强。由于皋兰经济社会发展总水平较低，处于全市下游，经济总量偏小、三次产业结构不合理、基础设施严重滞后、自然条件严酷的发展劣势尤为明显，再加上基本公共服务水平不高，目前制定的人才引进政策支撑力有限，难以对高学历专业人才产生足够的吸引力。以县规划局为例，非专业人员占实有人员的67%，我县通过兰州市事业单位考试等渠道招聘城市规划设计类专业的高学历人才，但适合岗位需求的应聘者寥寥无几，导致专业岗位上安排低层次、非专业人员的情况比较普遍，人才总量不足、人才结构不合理、高层次人才缺乏的现状在短时期内难以改变。
4、干部和工作人员即所谓的“官、兵”结构比例失衡。基层工作人员对待遇的期望值过高，争着抢着晋升职务，科级干部多了，安排部署抓督导的人多了，但具体抓落实的人就少了，于是人员就显得不够，职务结构头重脚轻。以黑石川乡人民政府机关为例，全乡现有公务员17名，其中科级干部9名，一般干部8名，出现“官多兵少”的情况。
三、解决“结构性缺编”问题的对策建议
1、制订系统科学的结构化核编标准，促进人员配备梯度合理化。目前编制管理仍然是那种“下报上批”、“一事一议”的传统模式，任何部门或单位若需要增加编制，机构编制管理部门只能通过上查下问，左右平衡的方式进行研究，特别在核编上，除教育、卫生系统外，大多没有统一的标准。皋兰县近几年在这方面也进行了一些探索，但做得还不够到位。这就需要机构编制部门根据不同行业，不同部门职能分工、责任大小研究制定一套相对统一的机构编制核定标准，明确规定各单位人员配备的年龄、专业、性别结构等方面的梯度，使得人岗相适，缓解占编不占岗的矛盾。这样一方面可以扩大机构编制核定的公开透明度，另一方面也能避免编制核定过程中的主观性和盲目性。
2、强化编制监管力度，着力提高编制结构化管理水平。严格按照编制结构配备工作人员，将行政机关编制划分为单位领导班子职数编制（行政编）、其他公务员编制（行政编）、后勤服务事业编制三类；参照公务员法管理单位编制划分为单位领导班子职数编制、其他参公人员编制、后勤服务编制（不超过单位总编制的10%）三类；事业单位编制总体上划分为专业技术岗位编制、管理岗位编制、工勤技能岗位编制等三类进行分类管理。其中，专业技术性较强的事业单位，专业技术人员所占编制不得低于单位编制总量的70%。同时，加大女性工作人员在各类编制中的比例。严禁各类编制混用，以优化编制结构，节约编制资源，提高工作效能。
3、创新政策措施，优化人员结构。当前机关人员老龄化、年轻的专业人才短缺已成通病，并有继续加剧的趋势。老的人员占有编制无法退出，新的人员没有编制难以招录，长此以往，势必影响机关正常的工作和运行，优化人员结构刻不容缓。一是根据皋兰实际，允许政府出台地方性政策，通过允许提前退休、离岗腾编退养等办法，腾出年纪已大但尚未退休人员所占的编制，以面向社会招录急需人才。二是制定县、乡（镇）干部定期流动制度。改变传统的乡镇干部进了县城就难以调回乡镇工作的“一边倒”现象，制定出台优惠政策，将具有县直部门工作经验的优秀人才，尤其是信访、招商、执法等方面的人才定期安排到乡镇“回炉”锻炼，努力形成干部能上能下的流动机制。三是提高乡镇干部待遇。改变乡镇干部到退休年龄职务依旧是“科员”的现状，实行职级职务并行制或者给予乡镇干部非领导职务职数，防止乡镇干部拥挤晋升“职务”的现象。四是出台更具吸引力的优惠政策。研究制定工资、职务、职称、福利等相关优惠倾斜政策，筑巢引凤，促使优秀人才向城建、卫生等经济建设主战场和关乎民生的一线集聚。
